俄罗斯是一个联邦制国家，行政区划和治理体系非常复杂，中央和地方的关系以及权责归属亦是其政治发展过程中的热点问题。普京2000年首次就任总统时，俄罗斯正处于国体四分五裂的时期，叶利钦时期地方精英通过多种手段获得了大量实质性权力，形成了“弱中央、强地方”的政治格局。一个最典型的例子就是，1995年后，各联邦主体地方行政长官由总统任命改为选举产生，中央控制有所减弱，地方首脑势力膨胀。因此，制止国家非一体化趋势，改革联邦中央与地方的关系是普京执政后采取的重大举措。自2000年以来，俄联邦制改革的核心目标始终聚焦于全面重构国家垂直权力体系，旨在通过更为完善的政治体制设计，解决叶利钦时期中央政府权威性不足、地方权力过大的问题。

两部立法，命运截然不同

2020年，俄罗斯对宪法进行了自1993年实施以来规模最大的一次修改。根据修订后的宪法内容，俄罗斯将不具备国家权力性质的地方自治机关纳入到公共权力体系，通过整合联邦中央、联邦主体与地方自治三级权力结构，形成统一公共权力体系，这标志着俄政治体系建设进入新阶段。具体来说，联邦主体系统层级由若干个自治共和国、州、边疆地区、联邦直辖市、自治州和自治区等组成；地方自治系统层级则由市、区和乡镇等地方自治单位构成。

《俄罗斯联邦主体公共权力组成一般原则法》和《统一公共权力体系中的地方自治组织原则法》，是为具体落实2020年修宪中提出的统一公共权力体系而出台的联邦立法。然而，两部同由俄国家杜马国家建设与立法委员会主席帕维尔·克拉申尼科夫起草的法律，却遭遇了截然不同的命运。前一部法律旨在梳理统一公共权力体系下联邦中央、联邦主体和地方自治三者关系，在短短三个月内迅速获得通过。然而，针对俄地方自治事务的后一部法律，立法进程已延续三年，至今未有定数。这一现象映射出在乌克兰危机尚未平息的背景下，俄联邦政府在推进国家政治体制改革过程中所面临的困境。

如何理解俄中央与地方关系

俄罗斯1993年宪法第131条规定，俄罗斯“在城市、村镇和其他地方实行地方自治”。这意味着，在俄罗斯，联邦主体以下的各级区划都实行地方自治，也就是说，由地方居民自己共同管理地方公共事务。其组织形式就是地方自治机构而非具有国家权力性质的政府。该版宪法规定，地方自治机关的机构设置，由在相应区域内居住的居民自主予以决定。地方自治区域的变更，须得到在相应区域内居住的居民的同意。各联邦主体宪章中也明确规定了地域范围内的各区划实行自治，比如《阿尔泰共和国宪法》规定，在阿尔泰共和国的城市、市镇区、农村社区和其他领土上实行地方自治。