内容提要 街道办事处是城市基层政权组织的组成部分，在基层治理中承担着越来越重要的功能，但一直以来对于街道办事处的职能定位、权力配置、机构设置乃至发展走向等问题难以形成共识。现有研究形成了“过渡论”和“情景论”两类取向，但很难解释街道体制的异质性和模糊性。引入国家与社会关系视角分析，街道体制事实上成为国家与社会间的“调适装置”，它通过发挥转换传导、政治统筹、社会团结和情感连接等功能的方式，促成了国家与社会的有机统合。在实际运行中，街道体制的功能通过制度刚性、平台粘性、治理柔性和组织弹性四个机制实现。在中国迈向国家与社会有机统合的历史进程中，街道体制在未来一段时间内都会保持一种“中间”形态。

关键词 国家社会关系 有机统合 街道体制 组织弹性

〔中图分类号〕Ｄ６３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２５）０１－０１２８－１３

一、引言

改革开放以来，快速的经济发展和巨大的体制变革重塑了城乡形态和社会面貌。尤其是伴随着“单位制”及所谓“双重治理结构”的解体，城市基层社会的形态、格局及治理方式都处于多重转型与变革之中。国家对“治理重心下移”的反复强调说明，基层社会治理存在薄弱环节，亟待进一步优化和巩固。无论从哪个角度来看，基层治理能力对国家治理的意义显而易见：一是效率优势，对发生在社区、邻里等基层社会空间的事务，基层政府或政权组织显然具有天然的位置和距离优势，易于在短时间内到达现场并予以解决，避免事态扩大和扩散。二是知识优势，相比更高层级政府，基层组织更贴近和了解民众，对有关治理情势和潜在问题拥有更充足和全面的信息，这些都是成功治理所必需的“地方性知识”。三是成本优势，如果所有具体管理事务都要上升到省市级乃至中央政府层面解决，那么其成本将高得难以承受。四是服务优势，基层组织单元的夯实有助于公共服务资源在地区中的均衡性分布，从而提高基本公共服务的均等化水平。

在讨论城市基层治理时，街道办事处及其形成的治理结构和治理体系是一个关键的研究问题。在现有的治理架构中，街道办事处事实上已经成为城市基层政权组织的重要组成部分，是城市管理政策的具体实施者和执行者，也是城市管理链条中不可缺少的环节。但与其他高度同质化和统一化的国家政权机构相比，街道体制却表现出“半政权化”的特点，异质性和模糊性非常突出。这种高度的异质性和模糊性表现在三个方面：一是存废争论长期存在。自部分地方政府取消街道改革以来，历经反复撤建，人们对街道体制的存废、法律地位和功能定位等一系列重要问题莫衷一是，存在着明显分歧。二是顶层设计不全。２００９年全国人大常委会废止《街道办事处条例》后，除《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中第六十八条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”以外，国家法律层面对街道办事处的机构设置、权力行使、人员编制、与其他机构关系等都没有具体规定。在这种情况下，地方性法规、规章种类繁多。三是组织形态五花八门。正因为顶层设计不足，全国各地的街道办事处在行政级别、内设机构、人员编制、职能定位、执法资格等方面各不相同，差异较大。有的街道辖区１平方公里，管理人口万余人；有的街道辖区几十平方公里，管理人口数十万。有的街道内设十几个部门，编制内外人员数以千计；有的街道内设机构简单，人数控制在几十人。

本文主要的研究问题是如何理解和看待街道体制的异质性和模糊性。学界的解释可以大致归纳为“过渡论”和“情景论”两类。“过渡论”以国家和社会“二元化”视角来看待中国基层治理及其中的街道体制，将街道视为国家与社会的交界面，因此街道办事处兼具行政组织和社区组织的双重属性。但正是这种双重属性造成了混乱和不确定：从行政性来说，它虽然承担了大量经济社会事务，却因为不是真正的一级政府，所以权责不符，能力受限；从社会性来说，它要服务群众、引导自治，却又因派出机关的性质过于科层化和理性化，要解决不确定性就必须进行体制改革，这是过渡论者的“共识”。只不过在具体改革方向上存在着分歧，一种思路是：既然在短期内无法改变街道办事处的全能型定位，那就应该增加其行政性，“朝着建设一级政权方向”来改革街道体制，至少要把街道办事处坐实为一级权责平衡的“准政府”。另一种思路则相反：在社区自治不断壮大的基础上，应该减少街道办事处的行政化特征，“为街道管理由政府行为向社会自主行为的逐步过渡创造条件”，或者更进一步，直接撤销街道办事处，强化社区自治职能。

“过渡论”非常敏锐地捕捉到了街道作为贯通国家治理与基层治理的“接点”的地位和性质，正是这个位置形塑了街道办事处的功能定位和现实处境。作为国家与社会的“接点”，改革开放后的街道办事处也代替单位成为连接国家和个人的重要体制“通道”，在传达国家意志和表达民众需求方面起到不可忽视的作用。但是，“过渡论”提出的“做实”街道、使之成为一级政权的对策从来就没有实现过，虚区实街的建议操作难度非常大；同时也无法解释部分地方街道办事处撤建反复的现象，更无法回答形式上撤销街道后，社区管理逐步行政化，几乎变身为新“街道办”的尴尬问题。

与“过度论”不同的是，“情景论”用地域广漠、地区差异的国情来解释这些分歧，毕竟不同的城乡环境、人口规模和地域文化可能形塑着不同的基层治理形态，没有必要设计整齐划一的街道体制，只需让各地因地制宜地解决问题。这种观点看似强调具体问题具体分析，但实质上也回避了问题。虽然中国的区域差异极大，但各级正式的国家机构，如省市县乡政府，在基本形态、权力结构和编制状况等方面却大体相同，且能够用统一的地方组织法予以规定，为何偏偏街道体制就不能统一化和标准化呢？而且，中华人民共和国成立以来，街道体制变化的程度和幅度都远远超过其他政权机构，“没有哪一层级的机构有如此多的变动性和不确定性”，这种大幅度的历史变迁现象仅用具体阶段和情景来解释似乎还远远不够。

“接点”视角为理解街道治理提供了空间性和关联性启发，但对于这一位置的政治意义和治理功能缺乏更为深刻的把握。“差异”视角看到了组织的具体和特殊性，却没有意识到这种特殊性与其功能之间可能存在的内在关联。事实上，“接点”的含义不仅仅是位置性，更重要的是这一位置所承载的不可或缺的功用，以及这种功用得以实现的基础条件和独特机制。这就不仅需要把街道体制放在国家治理体系的视角下予以审视，更需要在国家与社会的互动过程中理解功能的实现机制，进而才能廓清其组织形态和机构状态。本文力图对街道办事处体制的功能进行全面反思和梳理，从中发掘中国独有的国家与社会的统合机制和内在逻辑，阐明街道办事处体制在此过程中承载的重要功能及其实现机理，从基层治理视角揭示中国之治的制度优势和治理效能，并以此前瞻街道体制的未来走向。

二、迈向有机统合：中国国家与社会关系演变的内在逻辑

现代国家建设与社会整合是中国迈向现代化的必经之路和应有之义。国家建设的主题是实现古代国家向现代国家的转型，建设现代民主共和的国家形态，包括现代国家政权体系、法治体系和民主制度等整体性的国家治理体系。而在国家建设（ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ）的同时，中国这样的后发国家还需要解决社会重新整合的问题，即构建有效的组织化格局和形态，保持社会的活力和秩序。这是因为，第一，反映生产力和生产关系的社会制度本身就是政治国家的前提和基础，国家建设不可能完全脱离于市民社会构建。正如马克思所说：“在人们的生产力发展的一定状况下，就会有一定的交换和消费形式。在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度形式、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的正式表现的相应的政治国家。”第二，近代以来，伴随着频繁的战乱和社会动荡，面对着西方近代的工业经济体系，中国传统性的、以小农经济为主的社会制度逐步瓦解，以家庭血缘关系为核心的基层社会共同体也被打破，这种政权崩溃与社会肢解的“双解体”局面使整个国家陷入了极度混乱和羸弱的境地，造成了邹谠所说的“整体性危机”。如果不能有效整合社会，就无法重新凝聚资源去争取民族独立和国家稳定，也就丧失了国家建设的基础和依据。

中国解决这一整体性危机、重构国家与社会的主要动力来自中国共产党领导的革命斗争，这正是形成“以党建国”道路的根本性原因。除了实现民族的独立和主权的完整以外，革命最重要成果就是以政治的方式构建国家共同体和社会共同体。由于完全是依靠武装斗争和政治力量完成，所以这两个共同体其实是一体的，即根据政治属性与身份属性的不同，两个共同体的成员都被结构化、组织化了，由此形成高度一体化的“总体性社会”。这种社会形态的基础是“一大二公”的社会主义公有制及高度集中的计划经济体制。公有制和计划经济体制的结合，向下形成无数的基层性的，属于国家所有的，包含政治、经济、文化属性的“单位”，由它们来整合所有的社会劳动者；向上则形成与之相适应的高度集中的政治体制和政权形式。这种由国家主动施于社会、直接敷设社会组织化架构的整合形态被称为“一体融合”。在“一体融合”中，国家与社会的分野基本模糊不清，甚至出现社会生活被过度政治化的现象。因此，这时的国家与社会关系是典型的包含与被包含的关系，国家与社会之间没有也不需要制度性互动，人们的社会生活其实也就是政治生活。

总体性社会是中国现代化进程的自然产物，其生成带有一定的必然性。但在经济生产中，高度集中的总体性社会难以有效解决资源配置效率低下和激励不足的问题。为了进一步解放和发展生产力，“改革开放”重构了经济社会形态，高度集中的计划经济体制开始向适度分散的市场经济转型，这一进程促进了国家与社会之间的分化。这个分化的关键动力来自经济体制改革，因为经济体制改革增强了部分经济组织的自主性，而按照马克思主义基本原理，经济的自主性必然带来社会群体的自主性。在经济体制改革及其造成的经济自主性基础之上出现了社会组织，意味着社会组织的自主性增强；“单位制”被打破，“户籍”管理松动，实现了经济要素的自由和“半自由”流动，意味着社会个体的自主性增强。改革开放的４０余年，其实就是原有总体性社会逐步解体，国家自身朝着理性化、现代化的方向转变的４０余年，也是脱离高度集权体制的社会朝着自主化方向发展的４０余年。

这种“双转型”并不意味着国家与社会间出现“脱钩”。一方面，对于一个从“总体化”形态走出来的社会来说，社会需要与国家保持一定的距离，才能实现必要的自主性。另一方面，任何现代国家都不可能允许社会的完全疏离，国家意志的实现必然需要对社会进行深层次的渗透和介入。不同的是，相比于传统计划经济时代，改革开放以后的国家不断调整自身进行社会整合的具体策略和方式，“一体融合”被“有机统合”所取代。在“有机统合”中，国家与社会不是包含与被包含关系，而是一种建立在主体间有边界和适当距离基础上的柔性连接、平滑互动关系。就好比一个人的大小腿骨，既相对分离，又连为一体，且在接受统一指令时，能够相互牵引、协调联动，最终步调一致、活动自如。

接点治理是实现国家与社会有机统合的重要路径，主要完成三大任务：一是国家意志的社会化。除了法律之外，大量政策、规则和管理行为的执行也在表达国家意志，并且以群众喜闻乐见的语言表达，获得民众的理解、支持和参与，以在社会领域中得到具体落实。二是社会需求的国家化。国家化就是把社会需求纳入政策议程，最终变成国家政策和政府行为，这包括对社会民众需求进行感知、吸纳、整合和满足的一系列行动，如基层服务体系建设、社会资源整合和公共服务供给。三是基层社会的共同体化。通过社会动员和组织再造形成稳定的多元主体参与的治理共同体，以最终完成社会整合的使命和任务。

因此，接点治理具有既不同于国家治理也不同于社会自治的较为特殊的形态和方式。正式的国家政权机关一般以行政化、强制化的方式实现国家意志，并不擅长以社会化方式实施政策并吸纳社会需求。而社会自治组织虽然在一定程度上能够吸纳需求和促进共同体建设，但无法快速有效贯彻国家意志，也没有足够能力整合更大范围的资源来回应需求和构建共同秩序。在国家和社会之间，两者的“接点”需要一种形态较为特殊的组织或“装置”来完成将国家与社会有机统合的使命。这个装置只是一个介于国家与社会两者之间，具有伸缩弹性甚至模糊性的组织。接点治理的这种特殊性为我们重新理解城市街道办事处的功能作用和组织形态提供了重要线索和启示。