近日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）。紧接着，国家发展改革委和国家数据局发布了《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》（以下简称《办法》）和《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）（以下简称《规范》）。

三个文件响应了二十届三中全会“加快构建促进数字经济发展体制机制”的精神，是国家首次在中央层面对公共数据资源进行体系化部署，填补了顶层文件长期缺失的制度空白，为公共数据资源开发利用提供了明确的政策指引。

双重困境

所谓公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合，涵盖了社会、经济、文化、卫生等多个领域，比如全国人口普查数据、金融贸易数据、农业生产数据、气象数据等。

《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，全年数据生产总量仅有2.9％的数据被保存，存储数据中一年未使用的数据约占四成。在公共数据开放过程中，大量资源长期处于沉睡状态，价值潜能尚未被唤醒。

不过，值得注意的是，一些潜在价值高的公共数据恰恰具有较高敏感性，直接开放存在较大安全风险。为了纾解市场需求与交易安全的矛盾，破除数据流通使用的体制性障碍，再加上政府部门数据处理能力的限制，公共数据授权运营方式应运而生。

从多省市公共数据授权运营的制度实践来看，目前，公共数据授权运营实效不彰，直接抑制了公共数据资源的有效开发利用，影响了数字经济的创新发展和政府治理效能的提升。

当前公共数据授权运营主要面临着双重困境：一方面，各地授权运营探索规则不明确，且法律层级较低，哪些公共数据可以被授权，应当具备何种条件，采取何种运营模式等问题要么模糊处理，要么标准不一，体制性障碍加大了区域数据向全国统一数据市场推广的壁垒；另一方面，公共数据授权运营管理失范，全国一体化数据资源登记制度尚付阙如，授权运营监管机制治理效能不佳，安全责任承担规则难以发挥规制作用，机制性梗阻阻碍了规范有序的数据要素市场形成。

如何探索

《意见》提出了“鼓励探索公共数据授权运营”，《规范》要求由县级以上地方政府、国家行业主管部门将持有的公共数据资源授权给运营机构治理、开发。