近年来，财政通过收入端减税降费、支出端扩大支出，扩大赤字和债务，有力地抗击疫情、兜底民生、促进科技创新，维护了经济社会稳定。但是，对应的是经济下行叠加减税降费，财政收支矛盾突出，部分地方重回“吃饭财政”，各地财政运行压力较大。在宏观税负下行、政府支出责任范围扩大以及经济社会风险财政化的作用下，财政紧平衡和收支矛盾加剧将是未来的常态。财政之难，难在多目标平衡：要实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。本文在分析财政重要作用的基础上，分析当前财政形势及未来财政面临的政治经济新形势，详细阐述中央对未来财税体制改革的定调，最后本文提出“十四五”期间财政避免陷入“财政困境”的系统性改革措施。

2022年财政形势如何？

2022年一般公共预算收入低增长，税收增速创半个多世纪以来新低，土地出让收入减少约2万亿

2022年全国一般公共预算收入为203703亿元，预算目标为210140亿元，歉收6437亿元，完成率为96.9%（图1、图2）。短收主要是因为经济下行叠加大规模的减税降费和留抵退税。2022年新增减税降费和退税缓税缓费超4.2万亿元，其中增值税留抵退税约2.46万亿元，为近年来历年最大。2022年一般公共预算收入增速为0.6%，低于预算目标的3.8%，该增速为1977年以来（除2020年以外）的最低增速。

2022年税收收入为166614亿元，占一般公共预算收入的81.8%，为1994年分税制改革实施以来的较低水平；税收收入增速为-3.5%，为1969年以来即半个多世紀以来最低增速。新中国历史上税收收入负增长的年份有1955、1960、1961、1967、1968和2020年，分别为-3.6%、-0.5%、-22%、- 11.4%、-2.6%和-2.3%，主要受到大跃进等特殊时期的影响。由于税收收入增速偏低，地方政府进一步挖掘非税收入潜力，包括多渠道盘活国有资源资产，国有资源（资产）有偿使用收入等增加较多，2022年非税收入达到37089亿元，增速为24.4%。

1994年分税制改革以来，一般公共预算收入增速大部分年份高于GDP名义增速，但2015-2022年连续七年均低于GDP名义增速，主要是经济下行叠加减税降费。从各税种构成看，2022年资源税、国内消费税增速较高，增速分别为48.1%和20.3%，资源税增速高主要是煤炭等资源价格上升叠加保供稳价、确保能源安全背景下的产量上升；消费税上升在于车购税减半征收刺激汽车消费以及石油价格上行。

宏观税负持续下降：一般公共预算收入占GDP比重连续七年下降，土地出让和社保收入占GDP比重均下行

以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算收入之和，剔除重复计算部分如财政补贴社保，作为政府筹集的收入。2022年的宏观税负为30.2%，较2021年和2013年分别下降2.9和5.6个百分点（图3）。该水平在国际上处于中等水平。

从分项看，以一般公共预算收入/GDP衡量的宏观税负在2015年见顶，从2015年22.1%下降到2022年的16.8%，相当于2005年的水平。以税收收入/GDP衡量的宏观税负在2013年见顶，从2013年18.6%下降到2022年的13.8%，相当于2001年的水平，2020-2022年分别下降0.8、0.2和1.3个百分点，下降速度较快。由于房地产市场低迷，2022年国有土地使用权出让收入为66854亿元，较上年下降2万多亿元，下降23.3%，土地出让收入占GDP的比重在2022年为5.5%，分别较2020和2021年下降2.8和1.9个百分点（图4）。2022年社保收入（剔除一般公共预算补贴）占GDP的比重为6.4%，较上年略下降0.03个百分点。综上，宏观税负下降主要是一般公共预算和土地出让收入下降导致。

2022年一般公共预算收支差高达5.7万亿元，为历史次高水平，考虑到专项债后的赤字率为7.7%

2022年年初预算报告中披露的财政赤字为“按照3.37万亿元安排”、赤字率为“按2.8%左右安排”。预算执行情况报告发布的财政赤字仍为3.37万亿元，但实际上的收支差为5.7万亿元，两者差额2.33万亿元通过调入历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入解决。其中，从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余2.45万亿元，还有部分调出资金。由此可知，近年来财政运行对财政资源统筹能力要求上升。2019-2022年从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余的金额分别为22161、26133、11714、24541亿元，2023年计划调入资金及使用结转结余等19030亿元。

由于执行赤字为3.37万亿元，名义GDP为121万亿元，赤字率（赤字/GDP）为接近2.8%。考虑到未纳入赤字的3.65万亿元专项债，赤字率高达7.7%。

2022年22省市一般公共预算收入负增长，东部省份受疫情和逆全球化冲击大、资源型省份增速靠前

全国31个省（自治区、直辖市）中，吉林一般公共预算收入同比增速为-25.6%，排倒数第一；发达地区如江苏、广东、浙江、山东同比增速分别为-7.6%、-5.8%、-2.7%和-2.5%；四大直辖市天津、重庆、北京、上海均为负增长，增速分别为-13.8%、-8%、-3.7%和-2.1%，主要是受到疫情和逆全球化的负面冲击。东部发达地区人口密度大，天然容易受变异病毒的攻击，且一旦封控影响面更大；逆全球化加速，冲击东部地区产业链供应链稳定；东部地区生产发达，增值税留抵退税的冲击更大。反观西部资源型省份，在俄乌地缘政治冲突引发全球大宗商品价格上行，以及国内保供稳价、能源安全重要性上升的背景下，西部地区资源产销两旺、量价齐升，财政收入增速靠前。山西、内蒙古、陕西、新疆同比分别达到21.8%、20.2%、19.3%和14.9%。

22个省份财政自给率不足50%，对中央转移支付及债务的依赖度提高

2022年有22個省市的一般公共预算收入/一般公共预算支出低于50%，主要集中在西部和东北，其中西藏、青海、甘肃的一般公共预算收入/支出仅为7%、17%和21%；仅9个省市区财政自给率高于50%，主要是上海81%、北京80%、广东72%、天津67%、浙江67%、江苏62%、山西59%、山东59%和福建59%，且较往年明显下降。

地方政府的收支不足主要靠中央的转移支付和税收返还以及地方政府一般债券弥补。要全面认知财政自给率指标，不能据此否定分税制以及转移支付存在的必要性。该指标只反映政府间关系的初次分配，考虑到大量的中央转移支付和税收返还给地方后的再分配效应，地方事实上的可用财力和满足支出的能力将大幅提高。除专项转移支付指定特定用途外，一般转移支付与税收返还根据常住人口、学生数量、海拔纬度等客观因素计算，金额相对可预期，可作为地方政府统筹使用的财力。以2021年决算数据为例（2022年决算数据需2023年7-8月间发布），初次分配后，22个省份的一般公共预算收入/支出低于50%，考虑转移支付和税收返还后，所有省份的转移支付后收入/支出在80%以上。其中，西藏、青海、甘肃、黑龙江、宁夏、新疆获得的转移支付分别为2246、1503、2980、3722、1019和3431亿元，相当于其一般公共预算收入的10.42、4.57、3、2.86、2.22和2.12倍。因此，西藏、青海、甘肃获得转移支付后的收入/支出高达121.4%、98.8%和98.8%，远高于自给率（初次分配）的10.6%、17.7%和24.8%；反而东部发达地区获得的转移支付相对较少，比如浙江获得的转移支付为954.8亿元，相当于其一般公共预算的11.6%，远低于西部地区，考虑转移支付后的收入/支出为83.7%，还有16.3%的支出依靠债务及其他调入资金解决。

地方政府对中央转移支付和土地出让收入依赖度高，其中东部一般公共预算收入和土地出让收入占比高，西部依赖中央对地方转移支付及税收返还

2021年全国财政（一般公共预算）收入为202555亿元，中央财政收入91470亿元，占全国比重45.2%，地方财政收入111084亿元，占比54.8%；但是全国财政（一般公共预算）支出为245673亿元，中央本级支出35050亿元，占比14.3%，地方支出210623亿元，占比85.7%（图5）。